Informe GOYA de Suelo · Rocha · Nº 5 · Octubre 2026
Los planes locales Los Cabos y Lagunas Costeras exigen un predio de 5 hectáreas para autorizar viviendas en balnearios que se fraccionaron en solares de unos 500 m². Aplicada por error, la regla general de la ordenanza les daría un FOS de 40%, y es la que aparece si cada padrón no se cruza contra el plan que le corresponde.
Corrección, 3 de octubre de 2026
La primera versión de este informe contaba 12.596 solares. Al revisarlo después de publicado, encontramos que 556 de ellos, los de Jean Krug, no están alcanzados por la regla de las 5 hectáreas: el Plan Los Cabos los incluye en La Paloma (Art. 6.1), que es suelo urbano consolidado (Art. 11.2), y nuestro sistema los había ubicado según el mapa oficial de categorías de suelo, que dice otra cosa. Al rehacer la cuenta solo con los balnearios que el texto del plan nombra, salen también 41 padrones de San Antonio, Barra de Valizas, California, Aguas Dulces y Rincón de la Laguna con la misma contradicción, y el total pasa a 11.999.
También corregimos la cobertura del Hallazgo 2, que no mencionaba 71 padrones pendientes, la tabla comparativa del Art. 58, la forma de presentar la zona central de Castillos, que es una deducción nuestra, la cifra de Las Garzas, que son 506 padrones y no 506 solares, la referencia a "los cinco departamentos de la costa", que dejaba afuera a San José, y sacamos una mención a controles internos que el lector no podía verificar. La conclusión del informe no cambia.
Los cuatro informes anteriores de esta serie giraron en torno al precio y a lo que se puede construir: en Montevideo la mayoría de los barrios no tiene número público, en Maldonado el precio oficial se apoya en una sola ciudad, en Canelones el problema previo es cuántas unidades admite el terreno, y en Colonia el precio oficial descansa en tan pocas ventas que cambia de extremo de un informe a otro.
Rocha cierra esta primera etapa con una pregunta anterior a todas esas, que es si el solar se puede edificar. En buena parte de la costa del departamento la respuesta es que no, por lo menos no como solar suelto, y el dato no está en la tabla de zonas de la ordenanza general que uno consulta primero sino en dos planes locales que mandan sobre ella.
El Plan Local Lagunas Costeras (Decreto 1/2011), entre la Laguna Garzón y la Laguna de Rocha, y el Plan Local Los Cabos (Decreto 9/2014), entre la Laguna de Rocha y Aguas Dulces, fijan la misma condición para buena parte de los balnearios de su ámbito: "a los efectos de la autorización para construir" viviendas, el predio mínimo es de 5 hectáreas, con dos unidades habitacionales cada 5 hectáreas, FOS de 5%, FOT de 10% y 7,5 m de altura (Los Cabos, Art. 23.3; Lagunas Costeras, Arts. 9.1 y 11).
Cruzados padrón por padrón contra las capas oficiales de la Intendencia, en esas zonas hay 11.999 solares de menos de 5 hectáreas, según nuestro cálculo: 6.009 en los nueve balnearios que el Plan Los Cabos nombra en sus Arts. 12.3 y 23, y 5.990 en las áreas de Lagunas Costeras que ese plan delimita en sus planos. La superficie mediana es de 525 m², y tres de cada cuatro tienen menos de 1.000 m². Para llegar a 5 hectáreas con solares de 525 m² hacen falta unos 95.
| Balneario | Plan local | Solares de menos de 5 ha | Superficie mediana |
|---|---|---|---|
| Las Garzas | Lagunas Costeras | 2.963 | 360 m² |
| La Perla de Rocha | Los Cabos | 1.605 | 532 m² |
| La Florida | Los Cabos | 1.274 | 660 m² |
| Santa Isabel | Lagunas Costeras | 1.032 | 535 m² |
| Valizas | Los Cabos | 978 | 397 m² |
| Costa de Oro | Los Cabos | 865 | 686 m² |
| San Sebastián | Lagunas Costeras | 844 | 504 m² |
| Garzón | Lagunas Costeras | 730 | 660 m² |
| Costa Rica | Los Cabos | 354 | 1.051 m² |
| Los Palmares | Los Cabos | 346 | 601 m² |
| Puerta del Sol | Los Cabos | 296 | 669 m² |
| Otros (1) | Ambos | 712 | |
| Total | 11.999 | 525 m² |
(1) San Remo y Brisas del Polonio (291, Los Cabos); Santa Rita, Costa Dorada y El Pedregal (421, Lagunas Costeras). Santa Isabel es el fraccionamiento del tramo entre las lagunas, no Santa Isabel de La Pedrera.
La cuenta deja afuera 597 padrones que el mapa oficial de categorías de suelo ubica en la zona de las 5 hectáreas, pero que el texto del plan pone en otra categoría: 556 de Jean Krug, que el Art. 6.1 de Los Cabos incluye en La Paloma, suelo urbano consolidado, y 41 de San Antonio, Barra de Valizas, California, Aguas Dulces y Rincón de la Laguna. Cuando el mapa y el texto no coinciden, manda el texto, y esos casos quedan en revisión.
La exigencia de las 5 hectáreas no es un descuido de la norma. La memoria del plan Lagunas Costeras cuenta que el tramo entre las dos lagunas se empezó a lotear en 1938, con Las Garzas (373 hectáreas en 6.317 solares), y califica el resultado, 1.882 hectáreas divididas en más de 20.000 solares de unos 700 m² en promedio, como un fracaso económico y territorial; el plan se propone revertirlo, y en San Sebastián, por ejemplo, desafectó 1.982 solares del desarrollo urbano. Para vivienda, los dos planes piden reunir 5 hectáreas, sea para las dos viviendas que admite la regla de cada plan o para un proyecto turístico que, sobre un predio de ese tamaño y dentro de los cupos y condiciones que fija cada plan, sí puede dividirse en lotes menores o en propiedad horizontal.
La regla también terminó en los juzgados. Después de aprobado el plan Lagunas Costeras, propietarios de solares de Las Garzas la demandaron por daños y perjuicios. La Intendencia acordó transacciones para cerrar esos juicios (resoluciones 1912/2012, 1061/2016 y 1279/2016), por las que los solares comprendidos volvieron a regirse por la Ordenanza Costera de 2003, la norma anterior al plan. Dentro de los polígonos de esas resoluciones, el catastro registra 506 padrones. Uno de los acuerdos preveía como contrapartida la entrega gratuita de otros padrones a la Intendencia, como cartera de tierras. Esos 506 padrones no están contados en la tabla.
La regla puede cambiar en parte. La Intendencia inició una revisión parcial del plan Lagunas Costeras, con una memoria de ordenación de junio de 2024, que agrega al Art. 9 un régimen para reordenar los fraccionamientos costeros no consolidados: mantiene las 5 hectáreas como superficie mínima de intervención, pero dentro de un proyecto de ese tamaño, con todos los servicios a cargo del promotor, permitiría lotes de entre 1.500 y 2.500 m². Si se aprueba, cambia lo que se puede hacer en las zonas del Art. 9, donde están Las Garzas, Santa Isabel y Garzón, aunque un solar suelto seguiría sin poder edificarse por sí solo. En marzo de 2025 la Resolución 651/2025 aprobó el avance y convocó a audiencia pública; no encontramos una aprobación final posterior, y el texto del plan que publica la Intendencia sigue siendo el de 2011.
Un solar de 525 m² en estas zonas no tiene edificabilidad propia: lo que vale depende de que pueda sumarse a otros hasta llegar a 5 hectáreas, y eso cambia por completo cualquier cálculo de valor residual que lo trate como un lote para una casa.
La Ordenanza General de Construcción de Rocha (Decreto 11/2024) tiene un artículo de reserva, el 58, para los centros poblados y fraccionamientos que no tienen zona asignada. Fija retiros de 4 m al frente, 1 m a cada lado y 20% al fondo, altura máxima de 7 m y un FOS de 40%, pero aclara que se aplica solo "en los casos que no existan parámetros edificatorios definidos en normativas específicas".
Quien busque la normativa de un solar de La Perla o de La Florida por el nombre del balneario no lo va a encontrar en las tablas de zonas de la ordenanza, y la regla que la ordenanza prevé para esos casos es el Art. 58. Sobre un solar de 525 m², eso significa una ocupación de hasta 210 m² en planta y 7 m de altura, cuando el plan local que efectivamente rige no autoriza ninguna vivienda en ese predio.
| Solar de 525 m² en un balneario del Art. 23 de Los Cabos | Art. 58 mal aplicado | Plan local vigente |
|---|---|---|
| Predio mínimo para autorizar una vivienda | No fija | 5 ha |
| FOS | 40% | 5%, con 5 ha |
| Altura máxima | 7 m | 7,5 m, con 5 ha |
| Vivienda en el solar tal como está | Parecería que sí | No |
Para no caer en esa trampa, nuestro sistema ubica cada padrón por su posición contra las capas oficiales de la Intendencia y le aplica el instrumento que rige en ese punto. Así, 89.802 de los 95.578 padrones que el catastro nacional registra en las localidades de Rocha (94,0%) quedan asignados a un instrumento específico; en 1.749 de ellos, los de Aguas Dulces y Barra de Valizas, la vigencia de ese instrumento no está confirmada. El Art. 58 queda para 5.705 (6,0%): 3.015 en pueblos del interior sin norma propia (Velázquez, Cebollatí, 18 de Julio, San Luis, 19 de Abril y Paralle), donde es la regla que corresponde; 2.647 en Montecarlo, Vuelta del Palmar y California, con una alerta que se explica más abajo; y 43 padrones sueltos de la costa que ninguna capa ubica, también con alerta. Otros 71 padrones (0,1%) quedan pendientes, porque su localidad todavía no está cargada en el sistema.
La Intendencia publica en su geoportal el mapa de zonas de la ordenanza. En Castillos, los polígonos de ese mapa están rotulados C 7-1, C 7-2, C 7-3 y C 7-4, que en el texto del Decreto 11/2024 son las zonas de Chuy (Art. 56). Las de Castillos, en el mismo decreto, son B 7-1, B 7-2, B 7-3.1 y B 7-3.2 (Art. 57).
La diferencia no es de forma. El polígono central de Castillos, rotulado C 7-1, corresponde por su ubicación a la zona B 7-1, el centro de la ciudad, que admite un FOS de 80% y hasta 27 m de altura (planta baja y 9 plantas) en predios de 500 m² o más. La C 7-1 del texto es una zona de Chuy, con FOS de 100%, sin retiros, y con una altura máxima de 12 m (planta baja y 3 plantas altas) fijada solo para los predios frente a la avenida Internacional, la plaza de Chuy y la avenida General Artigas. Quien lea el rótulo del mapa y vaya al texto con ese código termina en la tabla de otra ciudad, con parámetros que se apartan en un sentido y en el otro.
Nuestro sistema resuelve Castillos por la ubicación de los polígonos y no por el rótulo: toma el polígono central como B 7-1 y el anillo que lo rodea como B 7-2. Es una deducción nuestra, no una determinación de la Intendencia, y la respalda que el propio mapa remita, para los polígonos de Castillos, a páginas de la ordenanza anterior distintas de las de Chuy. Las dos zonas suburbanas no se pueden distinguir entre sí con la información del mapa, y para ellas se informa la más restrictiva de las dos, con una alerta.
Las normas y los mapas en que se apoya el informe son públicos, y cualquiera puede descargarlos y revisarlos; los planes y la ordenanza citados son, byte a byte, los que la Intendencia publica hoy en su portal de datos abiertos. Los conteos y las superficies son cálculo nuestro sobre esas fuentes, y donde el sistema deduce algo que la norma no dice, el informe lo señala.
| Dato | Dónde está |
|---|---|
| 5 hectáreas para autorizar viviendas (Hallazgo 1) | Plan Local Los Cabos, Decreto 9/2014, Art. 23.3, pág. 39; Plan Local Lagunas Costeras, Decreto 1/2011, Art. 9.1, pág. 84, y Art. 11, pág. 90. sig.rocha.gub.uy/opendata/Planes/los_cabos_D9_14.pdf y sig.rocha.gub.uy/opendata/Planes/Lagunas_Costeras.pdf |
| Loteo de 1938, 20.000 solares y "fracaso económico y territorial" | Plan Lagunas Costeras, memoria, apartado 1.3, págs. 13 y 14. Desafectación de 1.982 solares en San Sebastián: apartado 6.10, pág. 67 |
| Revisión parcial del plan Lagunas Costeras | Memoria de Ordenación, junio de 2024, págs. 1 a 3, publicada en rocha.gub.uy |
| Transacciones judiciales de Las Garzas | Resoluciones de la Intendencia 1912/2012 (30 de abril de 2012), 1061/2016 (28 de abril de 2016) y 1279/2016; sus polígonos, en las capas de resoluciones del geoportal |
| Art. 58 y su FOS de 40% (Hallazgo 2) | Ordenanza General de Construcción, Decreto 11/2024, texto actualizado al 3 de octubre de 2025, pág. 42 del PDF. sig.rocha.gub.uy/opendata/ordenanza/OrdenanzaConstruccion_03-10-2025.pdf |
| Zonas de Chuy y de Castillos (Hallazgo 3) | Misma ordenanza: Art. 56, Chuy, págs. 38 y 39; Art. 57, Castillos, pág. 40. Rótulos del mapa: capa de zonas de la ordenanza del geoportal de la Intendencia |
| Cantidad y superficie de los solares (cálculo propio) | Catastro de la Dirección Nacional de Catastro (MEF), padrones urbanos, versión descargada en mayo de 2026, cruzado con las capas oficiales de zonas del geoportal de la Intendencia (sig.rocha.gub.uy), descargadas el 25 de setiembre de 2026 |
| Normativa del resto del departamento | Ordenanza Costera (Decreto 12/2003) y ordenanzas de Punta del Diablo (Decreto 13/2006) y de Punta Rubia y Santa Isabel de La Pedrera (Decreto 9/2023) |
Regla de cruce: cada padrón se ubica por su posición contra las capas oficiales y se le aplica el instrumento más específico que rige en ese punto: primero los solares de Las Garzas reincluidos en la Ordenanza Costera por las transacciones judiciales, después los sectores de los balnearios con plan, las unidades de paisaje de Laguna Garzón, las zonas de la ordenanza y de las ordenanzas de balneario, las áreas estratégicas de Lagunas Costeras y las categorías de suelo de Los Cabos. El Art. 58 se aplica solo si ninguna capa ubica al padrón. Donde la norma es indeterminada se informa lo más restrictivo, con una alerta; donde la norma no fija un número, no se inventa.
Con Rocha se completan los cinco departamentos de esta primera etapa, y es un buen momento para decir qué buscábamos con esta serie. La idea fue simple: tomar en cada departamento el catastro, la normativa y el precio, que son públicos pero viven en lugares distintos, y cruzarlos padrón por padrón, para responder la pregunta que se hace quien compra tierra, que no es cuánto vale un apartamento terminado sino qué se puede construir en ese terreno y cuánto se puede pagar por él para que el negocio cierre.
Lo que encontramos se repite de un departamento a otro: el dato que decide casi nunca está donde uno mira primero. En Montevideo, la mayoría de los barrios no tiene un precio público con el que hacer la cuenta. En Maldonado, el único precio oficial sale de la capital y no de Punta del Este. En Canelones, el FOT no dice cuántas unidades entran, porque manda un tope por metro de terreno. En Colonia, el precio oficial se apoya en unas 19 ventas por año. Y en Rocha, una lectura apurada de la regla general de la ordenanza da por edificables solares donde el plan local no autoriza una vivienda, y el mapa oficial rotula una ciudad con los códigos de otra.
También aprendimos de lo propio. Dos de los cinco informes, el de Maldonado y el de Colonia, tuvieron correcciones después de publicados, y las dejamos a la vista, con fecha, en el mismo informe.
La etapa que sigue vuelve sobre Montevideo y Maldonado con la pregunta que estos cinco informes dejaron más abierta, que es la del precio: los cuadros oficiales miden solo la vivienda promovida, en pocas ciudades, y ninguno da un precio para Punta del Este. Vamos a presentar por separado una medición propia, con su método y sus límites escritos.
Lo produce Gustavo Ortega y Asociados, estudio de arquitectura con treinta años de ejercicio en dirección de proyecto y obra en Uruguay y la región. El análisis corre sobre un sistema propio que cruza catastro, normativa y precio padrón por padrón.
Se publica de forma periódica. Quien quiera el análisis de un padrón concreto puede escribir a gortega@gustavoortegayasoc.com.
Los datos citados corresponden a las fuentes y fechas indicadas. La normativa cambia; antes de una decisión de inversión, cada padrón debe verificarse contra la fuente oficial vigente y consultarse ante la Intendencia de Rocha.